美国的噪声污染控制法规与标准
（张国宁）一、美国噪声污染控制的沿革
美国的噪声污染控制是从控制飞机噪声污染开始的。1968年美国发布了《飞机噪声削减法The Aircraft Noise Abatement Act》，由联邦航空局（PAA）实施。为了协调联邦噪声削减活动，1970年EPA成立了噪声削减和控制办公室（0NAC），主要负责确定噪声源、制订噪声排放标准、推进州和地方噪声控制计划、促进教育和研究等项工作。两年后（1972年），国会通过了《噪声控制法The Noise Control Act》，宣称此项国家政策将把所有美国人从噪声干扰中解脱出来。1978年，又通过了《宁静社会法Quiet Communities Act》，它修正了1972年《噪声控制法》的部分内容，以增加联邦机构之间的协调，主要是促进FAA在噪声管理上的责任，需要FAA向公众提供噪声影响的详细分析。但1981年美国国会同意了里根政府的提议，取消了ONAC的政府资金，这样ONAC只是在名义上存在，EPA也不得不终止了大部分联邦噪声削减活动，而将首要噪声管理职责转移到州和地方政府。
由于EPA不再行使噪声控制权，难以协调各地方的噪声污染控制活动，造成美国噪声污染（特别是在机场附近）成为突出的社会问题。自1997年第105次国会开始，有议案提出重建ONAC，加强联邦对噪声污染的统一管理，历经1999年第106次国会、2001年第107次国会，至今仍未获得批准。
二、标准体系
1972年《噪声控制法》将“改善环境使所有美国人从危害他们健康和福利的噪声中解脱出来”作为一项国家政策。这项法律在联邦和州、地方政府之间分配权利，联邦的首要职责是噪声源排放控制，州和其它行政部门保留对噪声源的使用和环境允许噪声水平进行控制的权利。根据上述法律授权，联邦政府负责主要噪声源排放标准的制定，区域环境噪声标准则由州或地方政府自行负责。这一点与我国的噪声标准体系有所不同。
1、环境质量标准
为了联邦噪声控制的需要，确保联邦对州和地方的协助和指导，《噪声控制法》要求EPA公布数据说明在留有适当安全余量前提下，为保护公众健康和福利，针对特定区域和不同条件，可达到并保持的环境噪声水平(参见《噪声控制法》第5部分(a)(2)款)。
为完成此项要求，EPA于1974年3月发表了《在留有适当安全余量前提下为保护公众健康和福利所需的环境噪声水平》（INformATl0N 0N LEVELS 0F ENVIRONMENTAL N01SE REQUISITE T0 PROTECT PUBLIC HEALTH AND WELFARE WITH AN ADEQUATE MARGIN 0F SAFETY）。这篇文章通过大量的分析和考虑，确定了多种情况下保护公众健康和福利的噪声水平(见表1)。
表1留有适当安全余量的噪声水平
影响
噪声水平
区域
听力损失
Leq（24）≤70dB
所有区域
室外活动受到干扰，造成烦恼
Ldn≤55dB
居住区、农场和其它人在室外停留时间各异的区域、其它需要安静的地区
Leq（24）≤55dB
人在室外停留时间有限的地区，如学校校园、操场等
室内活动受到干扰，造成烦恼
Ldn≤45dB
居住区的室内
Leq（24）≤45dB
其它区域的室内，例如学校等
但EPA明确声明：“本文被批准作为一般性应用，不构成标准、规范或法规”。（This document has been approved for general availability． It does not constitute a standard，specification，or regulation．）；“州和地方政府应根据各自需要和情况运用这份资料”（States and localities will approach this information according to their individual needs and situations.）
以上述EPA的研究成果作为依据，美国一些州和地方政府制定了适用于本地区的环境噪声标准，如卡罗拉多州、特拉华州、夏威夷、马里兰州等。
2、噪声排放标准
美国有关法律要求联邦政府提供统一的噪声控制标准用以减少公众在有害噪声环境中的暴露，但建立和实施这些标准的职责却分配在多个联邦机构中，如美国环保局（EPA）、联邦航空局（FAA）以及职业安全和健康管理局（0SHA）等。过去，主要是通过ONAC来协调各联邦机构之间的噪声控制活动，在ONAC的大力推动下，建立并实施的噪声控制标准包括：飞机与机场、州际公路运输、铁路、工业生产活动、中重型卡车、摩托车和机动脚踏两用车、可移动空气压缩机，同时联邦政府还资助在噪声暴露区开展住房计划（housing projects）。虽然美国国会在1981年取消了ONAC的政府资金，但原来的标准和法规依然有效，其他的联邦机构继续在各自的管理权限内建立和实施噪声源控制标准。
除联邦统一噪声标准外，州和地方政府有权决定其它噪声源的控制范围，包括商业、工业和生活活动中产生的噪声水平，例如伊利诺伊、俄勒冈、犹他等州就分别制定了船舶噪声标准。因地点不同，法规对这些噪声源的控制会有很大变化。
三、联邦政府对主要噪声源监督管理
美国1972年《噪声控制法The Noise Control Act（P.L.92-574)》和其它一些法律要求联邦政府建立并实施统一的噪声控制标准，包括飞机与机场、州际公路和铁路运输、工业生产活动、中重型卡车、摩托车和机动脚踏两用车、可移动空气压缩机，以及在噪声暴露区资助住房计划。噪声控制法还要求联邦机构遵从所有联邦、州和地方噪声控制法律、法规。大部分联邦噪声标准集中在防止公众因暴露在90dBA或以上噪声环境中而引起听力损失。然而一些低噪音更能干扰、降低人们的生活质量，控制更为迫切。下面讨论噪声源标准以及联邦机构在建立和实施这些标准中的责任。
1、飞机和机场——FAA制定、实施
1968年《飞机噪声削减法The Aircraft Noise Abatement Act（P．L．90-411）》要求联邦航空局（FAA）研究实施飞机噪声安全标准〖1〗。在研究标准的过程中，FAA参照了国际民用航空组织（ICAO）对噪声的限制。联邦噪声控制法规对飞机噪声控制分为三个时段，分别是：1时段飞机、2时段飞机和3时段飞机。1时段飞机噪声最大，3时段飞机噪声最小。按照1990年《机场噪声和容量法案The Airport Noise and Capacity Act（P.L.101-58）》的要求，所有1时段飞机已逐步淘汰出商业运营领域，所有未经改造的重量超过75，000磅（1磅＝0．454kg）的2时段飞机到1999年12月31日前也要逐步淘汰掉〖2〗。所有正在使用中的3时段飞机必须达到起飞、降落和边界噪声标准，根据飞机重量和发动机数量，噪声限值从89dBA到106dBA不等〖3〗。1979年《飞行安全和噪声削减法The Aviation Safety and Noise Abatement Act（P.L.96-193）》授权FAA在机场改进计划中给予补贴用于噪声削减项目。申请此项津贴的机场必须设计噪声暴露水平图，研究噪声削减程序，以使受影响区域的噪声水平控制在65dBA至75dBA之间〖4〗。随着2时段飞机的逐步淘汰，暴露在机场噪声65dBA或以上的人口数量在减少，EPA估计2000年不超过50万人暴露在此种噪声水平中，对比1975年，当时有700万人受此种噪声干扰。
2、州际机动车运输业——EPA制定、FHA实施
《噪声控制法》要求EPA研究制定适用于州际商业运输的噪声控制标准，授权给联邦公路局（FHA）实施这些标准〖5〗。所有最大总质量超过10,000磅的商业车辆均需执行行驶状态和定置状态两种不同的噪声标准，但用于安全目的的警告设备，例如喇叭、警报器则不受此限制〖6〗。在行驶状态下，根据行驶速度、测量距离的不同，噪声值变化范围从81dBA到93dBA。定置状态下的噪声标准也大致相同，数值范围83dBA到91dBA，依赖测量距离的不同而不同。标准适用于任何时间、任何公路等级、机动车负载、加速、减速条件。
3、州际铁路——EPA制定、FRA实施
《噪声控制法》也要求EPA为从事州际商业运营的火车、铁路车站制定噪声控制标准，并授权给联邦铁路局（FRA）实施〖7〗。标准不限制用于安全目的的警告设备，诸如喇叭、汽笛、铃声的使用。对于火车机车、车厢，以及车站内的活动，例如车厢的接合，都有各自的标准〖8〗。建造于1980年以前的铁路机车，定置噪声和低速行驶噪声限制在73dBA，在正常巡航速度下，噪声限值则为96dBA。建造于1980年以后的机车执行更加严格的标准，定置和低速行驶噪声为70dBA，巡航噪声为90dBA。对于火车车厢的噪声，若速度小于等于45英里每小时，噪声要求不超过88dBA，车速大于45英里每小时条件下，噪声不得超过93dBA。铁路车站的车厢接合活动，噪声限值为92dBA。
4、工业生产活动——OSHA制定、实施
1970年《职业安全和健康法案The Occupational Safety and Health Act（P.L.91-596）》要求职业安全和健康管理局（0SHA）研究、实施工业生产活动中的安全和健康标准〖9〗。为了履行这项职责，保护劳动者，OSHA建立标准，给出明确的持续时间，以保证雇员暴露在某种噪声水平下是安全的〖10〗。规定的最小噪声值为：工作8小时以上，持续噪声暴露不得超过90dBA；最高允许噪声水平为115dBA，工人8小时内暴露在此种噪声下不得超过15分钟。标准对非持续性噪声，例如冲击噪声，为140dBA。如果噪声水平超过了标准限值，雇主应提供听力保护设备，以减少噪声至可接受水平。
5、其它
除了授权EPA制定州际公路、铁路噪声标准外，《噪声控制法》还要求EPA建立、实施其它商业流通产品的噪声安全标准，包括运输设备、马达和发动机、建筑设备〖11〗。根据法律授权，EPA制定了摩托车和机动脚踏两用车，重量大于10,000磅的中、重型卡车、可移动空气压缩机的噪声控制标准。摩托车噪声标准仅适用于1982年以后生产的车辆，限值80—86dBA，随型号的年限、是道路用车还是非道路用车而异〖12〗。机动脚踏两用车限制更严格些，为70dBA。对于重量超过10,000磅的卡车，标准仅限制了1978年以后生产的车辆，根据型号的年份，限值80—83dBA不等〖13〗。这个标准从州际机动车运输业的标准分离出来。可移动空气压缩机的噪声限值为76dBA〖14〗。
《噪声控制法》还授权EPA对噪声产品（特别是减噪产品）实施标签管理〖15〗，对标签内容、形式、检查、豁免等事项作出了详细规定。根据这项授权，EPA对听力保护设备制定法规(参考“Noise Reduction Ratings”)，要求制造商明确听力保护设备对使用者的保护程度〖16〗。
在1968年《住房和城市发展法The Housing and Urban Development Act（P.L.90-448）》的授权下，在噪声暴露区实施了联邦资助的住房计划〖17〗，制定标准以保护生活在噪声干扰和潜在有害区的居民，要求的白天室内噪声平均水平为65dBA〖18〗。
四、州和地方政府在噪声控制中的角色
根据上述讨论可知，联邦政府在噪声管理上目标很明确，主要集中在交通运输（飞机和机场、州际机动车运输业、州际铁路）、工业生产活动以及某些类型的机械，如建筑用可移动空气压缩机，通过对这些主要污染源制定排放（发射）标准，颁发标签，实施管理。州和地方政府在噪声管理上的权限则要广泛得多。
l、制定其它噪声源的排放标准
州和地方政府可对主要噪声源之外的其他噪声源制定标准，实施控制。例如犹他州制定的船舶噪声法规（R651-222）中规定了船舶定置排放标准，1993年1月1日前为90dB，之后为88dB（按美国测量规范SAE J2005）；行驶中的船舶在岸边一定距离内测量，要求最大噪声水平不超过75dB（SAE J1970）。其它州，如伊利诺伊州、俄勒冈州、宾夕法尼亚州也有相似标准。
2、对噪声源的使用实施管理
噪声源的使用通常由州政府制定法规，实施管理。有些州甚至没有专门的噪声管理法规，而完全交由地方政府行使首要的噪声控制职权，例如加利福尼亚没有单独成文的噪声条例去限制噪声，相反提供指导性法令帮助地方政府开展噪声控制计划。
州和地方政府对噪声源的使用进行控制，涉及工业、商业和生活活动的各个方面，主要通过限制从事某项活动的特定时间，以减少公众在有害噪声环境中的暴露。例如特拉华州禁止居住区在晚10点至早7点对盒子、木箱、容器、建筑材料、垃圾桶或相似物品进行装载、卸载、开启、关闭或其它操作；禁止维修、改装或测试任何机动车、摩托车、摩托艇或飞机；禁止在家庭中使用电动工具、居住区内修剪草坪。这些使用规定，因地点不同会有很大的变化。
3、制定环境噪声标准
为保护公众健康和福利，防止环境和生活质量的倒退，有些州建立了噪声质量标准。表2为马里兰州的环境噪声标准。
表2马里兰州环境噪声标准
功能区
噪声水平(dBA)
测量
工业区
70
Leq(24)
商业区
64
Ldn
居住区
55
Ldn
五、美国噪声污染控制的近期动态
以1999年第106次国会中为例，对于噪声削减和控制，立法主要集中在减少飞机噪声。许多议案涉及飞机飞越国家公园上空、超音速飞机的商业运行、飞机在某些都市区的起飞和降落。旨在减少飞机噪声的联邦资金也是一个辩论焦点（H.R.1000），总统在2000年4月5日签署了这项议案（P.L.106-181）。它重新授权联邦航空局（FAA）的机场改进计划，并增加资金量。按照新的法律，目前的资金数量接近2.07亿美元。
议案（H.R.2702）建议另外立法，重建EPA噪声削减和控制机构，增加联邦在噪声管理中的责任。
参考：
〖1〗49 U.S.C. 44715
〖2〗49 U.S.C. 47528
〖3〗14 C.F.R. 36
〖4〗49 U.S.C. 47501 et seq.
〖5〗42 U.S.C. 4917
〖6〗49 C.F.R. 325
〖7〗42 U.S.C. 4916
〖8〗49 C.F.R. 210
〖9〗29 U.S.C. 655
〖10〗29 C.F.R. 1910.95
〖11〗42 U.S.C． 4905
〖12〗40 C.F.R. 205，Subparts D and E
〖13〗40 C.F.R. 205，Subpart B
〖14〗40 C.F.R. 204
〖15〗42 U.S.C. 4907
〖16〗40 C.F.R. 211
〖17〗42 U.S.C. 3535（d）
〖18〗24 C.F.R. 5l，Subpart B
注：U.S.C为United States Code的缩写形式；
C.F.R为Code of Federal Regulations的缩写形式
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